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Puntos en la formulación de la reforma tributaria
Cuando hablamos de una reforma tributaria debemos determinar qué reforma de los tributos necesitamos. Se requiere establecer el sentido y alcance de los cambios, determinando así su profundidad.
No todos los cambios en los tributos son una reforma tributaria. Una reforma supone cambios profundos en las leyes que disponen sobre los tributos, para eliminar sus defectos y establecer una estructura tributaria adecuada para la consecución de los objetivos que pretendemos.
La simple modificación de los elementos cuantitativos de los tributos, muy del gusto de los economistas, no es una reforma tributaria. Se supone que una reforma tributaria es un asunto más profundo.
Los tributos son instrumentos de la política tributaria. El fin de la política tributaria no es recaudar, ésta se encarga de la distribución de la carga tributaria y de los efectos de los impuestos sobre el proceso económico. Lo primero se refiere al conjunto de instrumentos que servirán para la distribución de la carga tributaria, y la composición del conjunto de bienes y servicios que se producen en la economía y la carga tributaria.
Todo esto tiene que ver la estructura formal y funcional del sistema tributario y la distribución social, sectorial y espacial de la carga impositiva.
Igual abarca la política tributaria los efectos de los tributos sobre el comportamiento de los agentes económicos y el uso de estos efectos como medios para influir en la dirección de la economía. El tema de la estructura tributaria no es sentarse a considerar a cuál sujeto o a que bien vamos a gravar.
Hay que establecer los efectos de un tributo de acuerdo con su diseño y la función de la estructura tributaria en su conjunto. Cada vez que formulamos un tributo hay que examinar su adecuación para alcanzar los objetivos pretendidos, que deben definir previamente.
En 1992 se realizó una gran reforma tributaria. Su propósito era estructurar un sistema tributario más o menos racional, pero en el transcurso de los años ha sido revertida con agregados tributarios y fórmulas que han concluido con un sistema que no cumple el principio de suficiencia y al mismo tiempo es altamente regresivo, con instrumentos sin una relación armoniosa entre sí, sino de tributos yuxtapuestos y con objetivos contradictorios.
El sistema tributario no lo es todo. La administración tributaria es la llave de la política tributaria y cualquier formulación concluye en la Administración, que tiene sus propias demandas. Las que regularmente impone en el diseño. Suele haber una desconexión entre la administración tributaria y los objetivos de la política tributaria.
La Administración tiene un poder normativo con el cual tradicionalmente ha desconfigurado lo que la ley dispone, para lograr objetivos coyunturales de recaudación. Tales normas de la Administración tributaria regularmente obtemperan a un diseño jurídico deficiente que ignora aspectos de la política tributaria y asuntos técnicos de la tributación.
Los costos de aplicación del sistema tributario deben considerar no sólo los costos estimados como tales por la Administración tributaria, sino igual los costos del cumplimiento tributario. Los costos en que incurren los contribuyentes con el objeto de cumplir con sus obligaciones tributarias. Lo que se denomina la presión tributaria indirecta, cuya reducción requiere optar por soluciones que faciliten el cumplimiento considerando los costos de los contribuyentes. Un sistema de retenciones que traslada la función de recaudación en el contribuyente o requerimiento de información agobiante hacen que los costos del cumplimiento se eleven.
Toda reforma tributaria importante se debe iniciar por un diagnóstico de la realidad tributaria, considerando no sólo los determinantes de la eficacia económica, sino igual considerando los propósitos redistributivos. Siguiendo las características de un buen sistema tributario de la Comisión Meade, de Inglaterra, 1978, éste debe guardar la equidad horizontal tratando igual a las personas físicas y las entidades iguales, y debe construirse de tal modo que alcance la distribución vertical entre ricos y pobres. Las contradicciones entre estos objetivos deben ser resueltas por el sistema con una distribución que conlleve una menor pérdida de eficacia.
Poco se adhieren a la equidad al momento de formular la política tributaria. Por ejemplo, cuando tenemos un impuesto sobre las sucesiones prácticamente inexistente. La Comisión Meade consideró que la riqueza heredada puede ser objeto de mayor gravamen por razones de equidad. Estimando que quien se ha ganado su fortuna con su propio esfuerzo tenga mejor tratamiento que aquellos que tienen una fortuna por la suerte que tuvieron al nacer.
Tal como se explica en la introducción del Informe Mirrlees de Inglaterra, 2011, no parece razonable dejar de gravar a las personas que reciben grandes herencias o gravarlas con tasas muy bajas cuando se grava a otra que ha obtenido ingresos anuales de un RD$1,200,000 por 40 años. El impuesto sobre las herencias mejora la igualdad de oportunidades y las ventajas que disfrutan algunas personas por haber nacido ricas o porque su familia ha acumulado riqueza cuyos orígenes suelen ser bastantes dudosos.
Por último, en el diseño de un sistema tributario se debe tomar en cuenta, y esto lo tomo del Informe Mirrlees, la realidad de la población donde opera el sistema tributario. Los impuestos se aplican a las personas y a las empresas en el mundo tal como es, no como deseamos que fuese.
Los tributos deben ser visto dentro de un sistema en el que se consideran muchos aspectos, como el jurídico, por ejemplo, la definición de un concepto de forma impropia o mal formulado en la legislación puede echar por el suelo todo el diseño de política tributaria y todas las pretensiones de cumplimiento o recaudación.
Ahora, cito a Paul Johnson, Director del Instituto de Estudios Fiscales del Reino Unido, en su prefacio del Informe Mirrlees, que dice: “Además de los aspectos prácticos de tipo administrativo que se plantean y de la dificultad de convertir intenciones económicas en lenguaje legislativo riguroso, las propuestas de reformas impositiva están condicionadas por la política, y no es la menor condición la desafortunada observación de que todos los que pierden con las reformas tributarias tienden a ser vengativos, mientras todos los que ganan a ser desagradecidos.”.
JPM