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Desafíos en el ejercicio consular contemporáneo
En la actualidad, el Servicio Consular tiene como objetivo general promover el comercio entre el Estado que envía (acreditante) y el territorio de su jurisdicción en el Estado receptor, y proteger las personas y los intereses de los nacionales de su país en la denominación que le corresponda.
Esenciales antecedentes históricos
La Institución Consular precedió por siglos al establecimiento de las relaciones diplomáticas. Según observa Diez de Velasco, la Institución Consular es muy antigua, “y encontramos precedentes de ella en los prexenes de la Grecia antigua que ofrecen analogías con los cónsules honorarios” de hoy.
Si bien es cierto que el vocablo cónsul surge de los romanos, fue en El Levante, durante la Edad Media, donde por primera vez se utilizó la denominación de cónsul para designar a un miembro de las comunidades cristianas establecidas allí, escogido por ellos para impartir justicia y para la administración del comercio en el lugar. Viene a ser entonces con este funcionario, y en el Oriente Próximo, que se origina la Institución Consular con su propio nombre.
En el siglo XVI, las naciones orientales dan inicio a la costumbre de cubrir los cargos de cónsules comisionados (“electi”) con nacionales no emigrados, o sea, enviados (“missi”) del país que “representan”, lo que dio una nueva dimensión a la Institución (Xilotl Ramírez).
Regimen jurídico internacional y actuales Funciones consulares
Como dato histórico debe recordarse que fue en 1963, cuando las relaciones consulares se institucionalizaron a nivel global mediante acuerdo internacional, a través del Convenio (o Convención) de Viena sobre Relaciones Consulares, que estatuye, entre otros fundamentales asuntos, normas sobre el establecimiento de relaciones consulares y la distinción entre cónsules (“rentados”) de carrera o “missi”.
Y también los cónsules honorarios o “electi”, su ejercicio, funciones, categorías, circunscripción, privilegios e inmunidades, así como el ejercicio de funciones consulares por misiones diplomáticas.
Desde 1963, aparte de las consabidas labores comerciales y de protección, a los cónsules se les reconocen formalmente otras funciones, como son la extensión de pasaportes a los nacionales del Estado que envía, “visados” y documentos adecuados a las personas que deseen viajar a dicho país. Asimismo, actuarán en calidad de notario, de funcionario de registro civil y en funciones similares y ejercitarán otras de carácter administrativo, siempre que no se opongan a las leyes y reglamentos del Estado receptor.
Cartas patentes y exequátur
En el marco de las relaciones consulares, los cónsules serán admitidos al ejercicio de sus labores por una autorización llamada exequátur que le otorga el Estado receptor, luego de “recibir y aceptar” las cartas o letras patentes (u otro instrumento similar) que deben remitirse por vía diplomática.
El Estado receptor tiene el derecho de negar el otorgamiento del exequátur sin tener que comunicar el motivo de dicha negativa.
Clases de Cónsules
Cabe puntualizar que, en lo relativo al área consular, deben distinguirse dos clases de cónsules: primero, los denominados cónsules de carrera, enviados (“missi”), o “rentados”, que son nacionales del país que los envía y pertenecen a su servicio exterior, están sometidos a la norma de su país, devengan un salario mensual, no pueden dedicarse a actividades privadas lucrativas y se les concede plenitud de funciones.
En segundo lugar, están los cónsules honorarios (“electi”), que pueden ser nacionales del país donde ejercen sus actividades consulares o de un tercer país (residentes legales del Estado receptor), no devengan salario por su labor consular (obviamente por el hecho mismo de ser honorarios), están autorizados para dedicarse a ocupaciones privadas lucrativas y, en consecuencia, suelen desempeñar, en determinada forma, funciones (consulares) limitadas. Conforme a la “práctica internacional”, los cónsules honorarios deben ser personas de reconocida probidad en sus comunidades, generalmente profesionales o empresarios.
No todos los países contemplan en su legislación interna la designación de funcionarios consulares honorarios.
Debe tenerse presente que, en los casos de nombramiento de tal carácter, antes de aceptar una posición honoraria de otra nación, los ciudadanos de cualquier Estado deben contar con autorización expresa de las autoridades correspondientes de su país.
La designación de cónsules honorarios busca cubrir necesidades de los Estados que no pueden enviar funcionarios “de carrera” o “rentados” a todas las ciudades y puertos donde puedan tener intereses que salvaguardar y promover.
De acuerdo a la legislación interna de cada país, a los cónsules honorarios se les conceden, igualmente, labores administrativas que son propias de los cónsules “de carrera” (o “rentados”).
Cumplimiento de actos diplomáticos por funcionarios consulares
Es oportuno recordar que la Convención de Viena precitada, establece en su Artículo 70 “el ejercicio de funciones consulares por misiones diplomáticas”, cuando se considere la conveniencia o necesidad de ello.
De igual modo, en el Artículo 17 (Acápite 1) de dicho Convenio, se consigna para situaciones muy particulares, “el cumplimiento de actos diplomáticos por funcionarios consulares”, al señalar:
“En un Estado en que el Estado que envía no tenga misión diplomática y en el que no esté representado por la de un tercer Estado, se podrá autorizar a un funcionario consular, con el consentimiento del Estado receptor y sin que ello afecte su estatus consular, a que realice actos diplomáticos.
La ejecución de esos actos por un funcionario consular no le concederá derecho a privilegios e inmunidades diplomáticas”.
Agentes diplomáticos y funcionarios consulares
Procede precisar que el servicio exterior de los Estados, de acuerdo con su respectiva legislación interna, suele estar constituido por agentes diplomáticos y funcionarios consulares.
Mientras la función de los agentes diplomáticos tiene un carácter eminentemente representativo del propio Estado (en el país u organismo internacional donde estén destinados).
En cambio, los funcionarios consulares, conforme a la naturaleza de sus responsabilidades, desarrollan básicamente labores administrativas (Méndez Silva), que ejercen en la denominada circunscripción consular, en el Estado receptor.
Sin lugar a dudas, la categoría de “misiones diplomáticas” se vincula a la representación del Estado (que les corresponde como tales), constituyendo una de las esenciales diferencias de los vínculos diplomáticos en relación a los consulares.
Estos últimos, tienen lugar mediante oficinas consulares (o también de las secciones consulares de las embajadas).
Establecimiento de relaciones diplomáticas y consulares
Es oportuno recordar que el establecimiento de relaciones diplomáticas se efectúa “por consentimiento mutuo” y generalmente es paralelo al establecimiento de relaciones consulares.
Al respecto debe precisarse que, en casos especiales, también podría establecerse relaciones consulares, y no diplomáticas.
No obstante, la ruptura de relaciones diplomáticas no determina, necesariamente, la ruptura de relaciones consulares.
Una de las funciones en este campo que más requiere de vocación de servicio para su efectividad, es la protección (y asistencia) a los nacionales en el exterior.
Originalmente esta fue una función cuya ejecución correspondió casi exclusivamente a la Institución Consular. No obstante, de acuerdo con los preceptos de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, es también una de las obligaciones básicas de la misión diplomática.
No obstante, la necesaria asistencia a los nacionales en el exterior, es prácticamente exclusiva de la labor consular, tal y como lo ha sido desde los orígenes de esta Institución.
En el mismo contexto, y por la complejidad e importancia que han adquirido las cuestiones económicas y comerciales en la actualidad, los Estados se han visto en la necesidad de confiarle la salvaguarda y promoción de sus intereses en este campo al ejercicio (profesional) de sus representaciones diplomáticas en el exterior.
Establecida esta dinámica, las funciones comerciales consulares pasan a ser, esencialmente, coadyuvantes con las que deben realizar las embajadas en el área económica, comercial y financiera.
Hoy en día, son cada vez más frecuentes los secretarios de primera y segunda clase que tienen a su cargo las funciones consulares, o bien los cónsules y vicecónsules que son acreditados como consejeros o terceros secretarios de embajadas, respectivamente, para dotarlos de una inmunidad más amplia.
De igual manera, hay países que asignan las funciones consulares a secciones de sus misiones diplomáticas, en vez de establecer oficinas consulares.
El hecho de que se estén confiando funciones consulares al personal diplomático debe considerarse como un modo de “optimizar recursos”, más que un “capitis diminutio” de la función consular, o de que pudiera estar en riesgo de desaparecer la Institución Consular.
En este marco, es justo reconocer la imprescindible labor que realizan los consulados ubicados en ciudades distantes de la capital (sede de la misión diplomática), donde residen importantes comunidades de nacionales y a través de cuyas zonas portuarias y aeropuertos, existe un significativo intercambio comercial con el país acreditante del respectivo consulado. Del mismo modo, se redimensiona la importancia de la labor de los consulados honorarios, sobre todo cuando estos son la única entidad acreditada en el Estado receptor del Estado que envía (o acreditante), constituyendo, por tal razón, en determinada medida, “un canal directo y en cierta forma efectivo” entre ambas naciones.
Ante la Pandemia
Evidentemente, los integrantes del Servicio Exterior agentes diplomáticos y funcionarios consulares de la Nación deben estar debidamente capacitados para tomar las medidas pertinentes en situaciones como las generadas por la actual pandemia (COVID-19), en particular para asistir y proteger, apropiadamente, a los nacionales en el exterior (residentes permanentes o temporales).
También deben saber gestionar y ejecutar todo lo concerniente a la cooperación y colaboración internacional en casos como este y asimismo deben informar oportunamente sobre las medidas tomadas al respecto por el Estado receptor u Organismo Internacional correspondiente, entre otros asuntos de interés, en el marco de sus responsabilidades.
Avances electrónicos en el ejercicio consular
Cabe resaltar, finalmente, que en la función consular de hoy, las iniciativas de Gobierno Electrónico facilitan y hacen más dinámica su ejecución con la incorporación, por ejemplo, de la plataforma tecnológica denominada Sistema de Gestión Consular, el suministro y sometimiento de formularios en línea (con la Cancillería y otras instituciones públicas involucradas), en la remisión de las Recaudaciones Consulares, de los consulados y las secciones consulares de las Embajadas (por los canales correspondientes) vía transferencias internacionales de fondos y, asimismo, las bancarias, entre otros aspectos, que además facilitan la “supervigilancia y fiscalización” en este quehacer.
Breve conclusión
Procede señalar que la labor que realizan los cónsules, actualmente, sigue teniendo un lugar especial y, de cierta manera, se puede asegurar que insustituible en los vínculos entre los Estados.
Para comunicarse con el autor: embajadormanuelmoraleslama@gmail.com