Constitucionalización y anatomía del control de convencionalidad

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EL AUTOR es abogado y catedrático de Derecho Constitucional en UASD y UCSD.

 

 

El control de convencionalidad es un mecanismo llevado a cabo por la jurisdicción interna difusa y concentrada para verificar que los actos emanados de las autoridades dominicanas se ajuntan al ius cogens de los instrumentos internacionales. Para mejor comprensión de esta figura dividiremos nuestro artículo en la: 1.- constitucionalización del control de convencionalidad en nuestro país; y, 2.- anatomía del control de convencionalidad.

 

La constitucionalización del control de convencionalidad inicia en el artículo 26, numerales 1 y 2, de la Ley Sustantiva cuando establece que la República Dominicana «es un Estado miembro de la comunidad internacional (…) apegado a las normas del derecho internacional», por lo que «reconoce y aplica las normas del derecho internacional» siempre y cuando «sus poderes públicos las hayan adoptado». En son consecuencia, regirán en nuestro sistema jurídico «una vez publicados de manera oficial».

 

Entonces, el procedimiento constitucionalmente establecido para que un tratado internacional forme parte del sistema jurídico dominicano inicia cuando la o el Presidente de la República, que dirige la política exterior, en su condición de Jefe de Estado, celebra y firma el convenio internacional (Ver art. 127.1.d CD). Luego, el Presidente de la República someterá el tratado internacional suscrito al Tribunal Constitucional para que practique sobre la norma internacional el control preventivo de constitucionalidad antes de su ratificación por el órgano legislativo, decidiendo sobre la constitucionalidad o no del tratado internacional (Ver art. 55  y 56 LOTCPC y art. 185.2 CD).

 

El Congreso Nacional, entre sus atribuciones en materia legislativa, realiza un control político paraaprobar o desaprobar el convenio internacional que suscriba el Poder Ejecutivo y declarado conforme a la Constitución por el Tribunal Constitucional (Ver art. 93.1.L. CD). Solo con la suscripción y aprobación del Congreso Nacional, tendrá validez y obligará a la República Dominicana. En ese momento, la Constitución dominicana afirma que sólo «los tratados relativos a derechos humanos (…) tienen jerarquía constitucional y son aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado» (Ver art. 74.3 CD).

 

La ley orgánica núm. 137-11, que crea el Tribunal Constitucional y los procedimientos constitucionales ha establecido mediante considerando décimotercero que dentro los procedimientos constitucionales a ser regulados en el control concentrado constitucional se encuentra: 1.- el control preventivo de los tratados internacionales; y, 2.- regular la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derecho Humanos. La ley orgánica del Tribunal Constitucional tiene por finalidad regular el ejercicio de la justicia constitucional para garantizar: 1.- la supremacía y defensa de las normas y principios constitucionales; y, 2.- del Derecho Internacional a condición de que esté vigente en la República (Ver art. 2 LOTCPC).

 

El artículo 3 relativo al fundamento normativo del alto órgano jurisdiccional establece que el Tribunal Constitucional «sólo se encuentra sometido a la Constitución, a las normas que integran el bloque de constitucionalidad, a esta Ley Orgánica [137-11] y a sus reglamentos». Basados en ellas, podrán ser valorada la conformidad con la Constitución de una norma, acto u omisión cuestionada con infracciones constitucionales por medio del control de constitucionalidad, cuando los mismos tengan como consecuencia restar efectividad a los principios y mandatos contenidos en la Ley Sustantiva y en los tratados internacionales sobre derechos humanos suscritos y adoptados por los poderes públicos (Ver art. 6 LOTCPC).

 

En otras palabras, los tratados internacionales sobre derechos humanos integran el bloque de constitucionalidad y sirven de parámetro al control de la constitucionalidad (Ver art. 7.10 LOTCPC), en consecuencia «las interpretaciones que adoptan o hagan los tribunales internacionales en materia de derechos humanos, [también] constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos y todos los órganos del Estado» igual que las sentencias del Tribunal Constitucional (Ver art. 7.13 LOTCPC).

 

Anatomía del control de convencionalidad. Esta doctrina comenzó en los votos particulares de los magistrados de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: 1.- Caso Tibi vs. Ecuador, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia del 7 de diciembre de 2004; y, 2.- Caso Myrna Mack Chang vs Guatemala, Fondo Reparaciones y Costas, Sentencia del 25 de noviembre de 2003. El desarrollo sucesivo de este concepto se oficializó  en el cuerpo de las sentencias de la Corte Interamericana, por primera vez en el año de 2006, en un caso resuelto en contra de Chile en el que se determinó que:

 

                    «[A]nte las obligaciones internacionales derivadas de la ratificación de un tratado internacional como la                                  Convención Interamericana, los Estados, al estar sometidos a ella, debían velar porque los efectos de las                                  disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y                          que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de                         “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la                                 Convención Americana sobre Derechos Humanos».

 

En el mismo sentido, se pronunció posteriormente la Corte Interamericana en el caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de noviembre de 2006, donde en su párrafo 128 reiteró la obligación del control de convencionalidad que debía realizarse «ex officio entre las normas internas y la Convención Americana…«,es decir que no debe ser una atribución que debe exigir el actor del caso en concreto para que lo realice el juzgador, sino que los jueces del poder judicial deben llevarlo a cabo por sí mismos.

 

En materia de control de convencionalidad existen dos elementos que aunque se conectan en cuanto al contenido y procedimiento del control, son diferentes en cuanto a los órganos que los ejecutan. Así, el control de convencionalidad tiene dos modalidades: 1.- El control concentrado de convencionalidad, realizado únicamente la Corte Interamericana; y, 2.- El control difuso de convencionalidad, ejecutado por los Estados, en el ámbito de sus competencias a través de todas sus autoridades.

 

La Corte Interamericana realiza el control concentrado de convencionalidad cuando verifica de forma subsidiaria que las disposiciones internas, las conductas y los actos de los Estados parte de la Convención Americana sean acordes y no violenten su contenido. Al realizar esta revisión, la Corte Interamericana puede declarar que el acto es contrario a la convención y solicitar al Estado que lo modifique o lo repare. La responsabilidad completa recae sobre el país en cuestión, no es solamente del órgano directamente responsable.

 

Sobre el control difuso de convencionalidad, la sentencia TC/190/13 del Tribunal Constitucional dominicano desarrolló como cierta esta figura al considerar que el máximo intérprete de la Ley Sustantiva «le asiste el deber  de  ejercer en adecuado control de convencionalidad,  de conformidad con los Arts. 3 y 7 de la Ley núm.  137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y  de  los Procedimientos Constitucionales, por lo que deben ser observadas  también a las disposiciones del artículo 16.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos«. Control de convencionalidad es sinónimo de control constitucional que ejercen los jueces constitucionales locales cuando examinan una norma desde la perspectiva de su conformidad o incompatibilidad con la Ley Fundamental.

 

Como la justicia constitucional dominicana es difusa y concentrada, y las «decisiones [del Tribunal Constitucional] son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para todos los poderes públicos y todos los órganos del Estado» (Ver art. 184, in fine, CD), el precedente de la sentencia TC/190/13, en virtud del principio rector de vinculatoriedad, también se extiende como un deber de obligatorio cumplimiento para los jueces ordinarios que integran el Poder Judicial: aplicar el control de convencionalidad (difuso) en los casos concretos sometidos a su jurisdicción.

 

Los Estados, en el ámbito de sus competencias y dentro de los procedimientos que las leyes les establecen, deben realizar el control difuso de la convencionalidad. En estos casos, los jueces nacionales deben hacer la misma revisión que haría la Corte Interamericana, sobre la legislación que aplican o las conductas que realizan los distintos órganos del Estado para asegurarse que estos no vulneren a la Convención Americana, fungiendo como una especie de jueces interamericanos de protección de derechos pero a nivel local.

 

Hay dos maneras en las que se puede realizar el control de convencionalidad, tanto el concentrado como el difuso, mediante el: 1.- control “concreto” de convencionalidad; y, 2.- control “abstracto de convencionalidad. El control “concreto” es el realizado sobre normas que han sido aplicadas a casos particulares y en los que se considera existe una violación de derechos por la aplicación de la norma; y, el control “abstracto”, es el que se ejecuta sobre normas que aún no han sido aplicadas a un caso concreto, pero que se considera violan derechos por su simple existencia. Si esperáramos a que se lesionaran los derechos, el deber de prevención se estaría transgrediendo.

 

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JPM

 

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