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Referendo y reelección en RD
La figura del referendo, en tanto herramienta de la voluntad popular de carácter extraordinario en la democracia representativa, ha sido objeto en la República Dominicana de importantes debates (sobre todo luego de que fuera establecida por el artículo 210 de la Constitución del 26 de enero de 2010) básicamente de cara a uno de los aspectos más ruidosos del régimen de elección presidencial: el de la reelección.
El tema se ha discutido, en efecto, casi únicamente desde la óptica de su aplicación como mecanismo de superación o sanción de las disposiciones constitucionales que prohíben la reelección presidencial consecutiva, y aunque las discrepancias han sido más agitadas en escenarios politiqueros de coyuntura que en la liza de los estudiosos y los expertos académicos, el asunto no deja de tener importancia a la luz de las actuales necesidades institucionales de nuestra democracia.
(No se está afirmando aquí, valga la precisión, que la cuestión del referendo no ha sido planteada o considerada para otros costados de nuestro ordenamiento social, sino que hasta el momento no se ha debatido de manera formal a propósito de algún otro asunto de interés nacional, y que por lo tanto hasta el momento ha prevalecido en las eternas controversias criollas sobre la reelección presidencial).
Como ya se ha dicho, la figura del referendo está pautada en el artículo 210 de nuestra Carta Magna, que dice textualmente: “Las consultas populares mediante referendo estarán reguladas por una ley que determinará todo lo relativo a su celebración, con arreglo a las siguientes condiciones: 1) No podrán tratar sobre aprobación ni revocación de mandato de ninguna autoridad electa o designada; 2) Requerirán de previa aprobación congresual con el voto de las dos terceras partes de los presentes en cada cámara”.
(Desde luego, disposiciones adicionales de nuestro Pacto Fundamental tocan el tópico en otros sentidos puntuales: el artículo 203, que se refiere a “Referendo, plebiscitos e iniciativa normativa municipal” y establece que para estos “La Ley Orgánica de la Administración Local establecerá los ámbitos, requisitos y condiciones”; y el artículo 272 sobre “Referendo aprobatorio” para determinados cambios en la Constitución tras ser votados por la Asamblea Revisora)
Es evidente que de la letra de ese precepto constitucional se derivan ciertas consideraciones que definen los caracteres generales del referendo en la visión dominicana (que parte de la concepción general clásica, pero que no luce exenta de la sospecha de estar permeada por intereses de coyuntura -partidistas o personales- que pudieran contaminar la majestad de la norma suprema y embotar las posibilidades de desarrollo institucional), y no parece ocioso hacer al respecto un intento de acercamiento comprensivo para tratar esclarecerlos.
En primer lugar, el texto asume el referendo como una “consulta popular”, o sea, se trata de un acto estrictamente definido y no ordinario de democracia directa y un ejercicio de soberanía basado en los principios establecidos en el artículo 2 de nuestra Constitución. En consecuencia, el referendo luce entre nosotros esencialmente como una extensión suprema y concluyente del ejercicio de la soberanía popular, esto es, como una decisión social de última instancia y, por lo tanto, inapelable y definitiva. La adscripción a la concepción clásica no admite, pues, en este particular orden conceptual, duda de ninguna especie.
En segundo lugar, nuestro Pacto Fundamental establece que para operacionalizar el referendo se requiere aprobar previamente una ley de regulación (lo que en muchos sentidos, pese a su origen, lo hace un referendo legislativo), por lo que en su concepción y organización deberán participar los poderes del Estado que tienen la función de crear normas jurídicas ordinarias. En lo que tiene que ver con esta ley y hasta el momento en que se escriben estas líneas, dos proyectos han cursado en el Congreso Nacional: uno sometido en 2011 por el senador Félix Bautista, y otro presentado por el presidente Luis Abinader en marzo de este año 2021.
En tercer lugar, la Constitución consagra que el referendo no podrá versar sobre “aprobación ni revocación de mandato de ninguna autoridad electa o designada”, con lo cual no solo prescribe los límites específicos respecto de los actos previos del soberano, sino que también blinda los alcances de la seguridad jurídica derivada de los mismos. Esta proscripción de la posibilidad de revocación de mandatos electorales, aunque siempre se ha postulado como válida para evitar riesgos de caos institucional en las democracias débiles, es una reivindicación que ha sido constantemente apostada por ciertas corrientes radicales del constitucionalismo latinoamericano.
En cuarto lugar, la Carta Magna preceptúa que para que el referendo sea válido deberá ser aprobado en las cámaras legislativas “con el voto de las dos terceras partes de los presentes” en ambas, es decir, que es el Congreso Nacional quien tiene facultad para sancionar su convocatoria, y que para hacerlo se requiere de una mayoría calificada expresamente definida. Es obvio que con esta disposición se procura darle la mayor legitimidad política posible a la convocatoria, a la par que implica un “seguro” (más o menos tipo “cribado” o cernido) para la eventual festinación de ésta.
Naturalmente, más allá de las consideraciones generales que preceden, el hecho de que en el país no haya tradición de realización de consultas populares basadas en referendos o plebiscitos plantea interrogantes que en su momento deberán encararse, además de que alimenta opiniones, especulaciones y controversias sobre el mismo que muchas veces salen de los límites del Derecho y se internan en los ámbitos de la política.
Por otra parte, ha de recordarse que la prohibición de la reelección presidencial consecutiva estaba establecida en el artículo 124 de la Constitución de 2010 en términos muy precisos, y que, por su propia naturaleza, para eliminarla se requería una reforma de esta última, y en los momentos en que se proyectó (2010-2011) o se hizo (2015) abundaron las opiniones en el sentido de que debía ser ratificada por un referendo aprobatorio. Estas opiniones, empero, en su momento fueron ignoradas o desechadas.
Asimismo, téngase en cuenta que nuestra Carta Magna no era ni es flexible en lo atinente a su mecanismo de reforma, y ésta sólo puede realizarse (de acuerdo con el artículo 267 de aquella) “en la forma que indica ella misma y no podrá jamás ser suspendida ni anulada por ningún poder o autoridad, ni tampoco por aclamaciones populares”. Como es de conocimiento general, esa “forma que indica ella misma” está organizada y preceptuada en los artículos 268, 269, 270, 271 y 272.
En otras palabras: aunque el sometimiento al Congreso del proyecto de ley de regulación de referendos ha sido un paso laudable y trascendental en la ruta hacia la institucionalización de la figura sustantiva homónima (puesto que revela voluntad política y recoloca en la palestra su discusión), todavía tendremos pendiente de definir muchos de sus contornos, perfiles y alcances, y entre estos muy especialmente el relativo a la relación de ésta con el régimen de elección presidencial y, más concretamente, con el omnipresente y siempre controversial asunto de la reelección.
JPM